ร่าง พ.ร.บ. กสทช. ฉบับใหม่ ถือเป็นร่างกฎหมายด้านเศรษฐกิจดิจิทัลอีกฉบับที่ผ่านมติคณะรัฐมนตรี และกำลังจะเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ

บทความนี้จะอธิบายว่าบทบาทของ กสทช. ภายใต้ "ร่าง" กฎหมายฉบับใหม่นั้นต่างจากกฎหมายฉบับปัจจุบันอย่างไรบ้าง

ปัจจุบัน กสทช. ถูกตั้งขึ้นตาม "พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553" ซึ่งถือเป็นพระราชบัญญัติฉบับที่สอง ถัดจาก พ.ร.บ.ชื่อเดียวกันฉบับ พ.ศ. 2543 ที่แยก กทช. และ กสช. เป็นสององค์กร (และล้มเหลวเพราะไม่สามารถตั้ง กสช. ได้)

ร่างกฎหมายฉบับใหม่จะเป็นการแก้ไข พ.ร.บ. ฉบับปี 2553 (เท่ากับเป็นกฎหมายฉบับที่สาม) โดยมีความเปลี่ยนแปลงดังนี้

อำนาจหน้าที่ของ กสทช. ถูกแก้ไขเล็กน้อย

กฎหมายฉบับใหม่ปรับแก้อำนาจหน้าที่ของ กสทช. ในมาตรา 27 ตาม พ.ร.บ. ปี 53 เล็กน้อย (ของเดิม 25 ข้อ ของใหม่ 23 ข้อ) แต่หลักใหญ่ใจความยังเหมือนเดิมคือเน้นการจัดสรรและกำกับดูแลคลื่นความถี่เป็นหลัก

ประเด็นที่ปรับแก้ได้แก่

• เพิ่มประเด็นว่าแผนแม่บทของ กสทช. จะต้องสอดคล้องกับ "นโยบายและแผนการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม" ของคณะกรรมการดิจิทัลฯ แห่งชาติ
• ตัดหน้าที่ "ประสานงาน" การบริหารคลื่นความถี่ทั้งในและนอกประเทศ
• เปลี่ยนบทบาท "วินิจฉัยและแก้ไขปัญหาคลื่นความถี่รบกวน" มาเป็นการ "ร่วมให้ข้อมูลกับรัฐบาล" แทน

โครงสร้าง กสทช. ยุบรวมสองบอร์ด

ร่างกฎหมายฉบับใหม่ยกเลิกการแยกสองบอร์ดคือ "คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.)" และ "คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทช.)" โดยกำหนดให้บอร์ดชุดใหญ่ (กสทช.) ทำหน้าที่แทนทั้งหมด

ข้อสังเกต ประเด็นด้านการแยกสองบอร์ดของ กสทช. เป็นปัญหามานาน ทั้งในแง่การแยกกันทำงานโดยไม่ค่อยประสานงานกันมากนัก เรื่องพิจารณามักจบในบอร์ดย่อย โดยบอร์ดใหญ่มักยืนตามมติของบอร์ดย่อยโดยไม่พิจารณาเพิ่มเติม การรวมเป็นสองบอร์ดน่าจะช่วยให้การกำกับดูแลการสื่อสารในยุค convergence ทำได้ดีขึ้น

การประมูลคลื่นความถี่

กฎหมายฉบับเดิมกำหนดว่าการจัดสรร ความถี่กระจายเสียง-โทรทัศน์สำหรับประกอบกิจการทางธุรกิจ และความถี่โทรคมนาคม ให้ใช้วิธี "คัดเลือกด้วยการประมูล"

แต่ของใหม่ใช้คำว่า "คัดเลือก" โดยตัดคำว่า "ประมูล" ทิ้งไป

ข้อสังเกต ประเด็นนี้มองได้สองแง่คือในแง่บวกก็ช่วยให้ กสทช. ทำงานได้คล่องตัวมากขึ้นเพราะไม่ต้องประมูลเสมอไป แต่มองอีกด้านก็อาจเป็นช่องว่างที่เอื้อประโยชน์ให้เอกชนบางรายได้

การจัดสรรคลื่นโทรทัศน์ให้หน่วยงานของรัฐ

เพิ่มข้อความว่าต้อง "จัดสรรคลื่นความถี่ให้เพียงพอสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ" (ของเดิมไม่ได้มีคำนี้ บอกแค่ "กระจายการใช้ประโยชน์ให้ทั่วถึงในกิจการด้านต่างๆ")

ข้อสังเกต ประเด็นนี้อาจมองได้ว่าหน่วยงานของรัฐจะยังได้คลื่นความถี่ต่อไป (โดยอาจเป็นการใช้งานที่ไม่คุ้มค่าทรัพยากรนัก) และการวัดขอบเขตของคำว่า "เพียงพอ" นั้นยากมากว่าเท่าไรจึงเพียงพอ

กองทุน: เลิกของเดิม โอนทรัพย์สินเข้ากองทุนใหม่ ให้กู้ได้ด้วย

ยกเลิก "กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ" แล้วตั้งเป็น "กองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม" แทน โดยมีรายละเอียดตามกฎหมายอีกฉบับ

กองทุนเดิมมีวัตถุประสงค์เพื่อ "อุดหนุน" ด้านการเข้าถึงบริการ และการพัฒนา-การวิจัย แต่กองทุนใหม่จะเพิ่มเรื่อง "การให้กู้ยืมเงิน" แก่ "หน่วยงานของรัฐและเอกชน" ด้านที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาดิจิทัลเพิ่มมาด้วย

กองทุนเดิมให้สำนักงาน กสทช. เป็นผู้ดำเนินงาน แต่กองทุนใหม่โอนเป็นงานของ "สำนักงานดิจิทัล" ใต้กระทรวงดิจิทัลแทน

ข้อสังเกต

• เดิมที กสทช. มีอำนาจเบ็ดเสร็จในกองทุนนี้ แต่ของใหม่ กองทุนจะอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงดิจิทัลแทน กสทช. มีหน้าที่แค่ส่งเงินเข้ากองทุนอย่างเดียว
• ภารกิจของกองทุนเพิ่มการให้กู้เงินเข้ามาด้วย มองในแง่ดีอาจเป็นการสนับสนุนผู้ประกอบการ (เช่น ลงทุนในกิจการสำคัญที่ต้องใช้เงินมากๆ) แต่สุดท้ายถ้าบริหารไม่ดี จะกลายเป็นแหล่งเงินกู้ใหม่ของรัฐบาลหรือไม่?

รายได้ของ กสทช. 50% เข้ากองทุน, 50% เข้าหลวง

รายได้จากค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและการประมูล

• ของเดิมให้ส่งเข้ากองทุน กสทช. ทั้งหมด 100%
• ของใหม่ให้ส่งเข้ากองทุนพัฒนาดิจิทัล 50% และอีก 50% ส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

ความสัมพันธ์กับรัฐบาล

กสทช. มีหน้าที่ต้องเขียน "แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่" เพื่อกำหนดแนวทางการทำงานของตัวเอง

• ของเดิม กสทช. อนุมัติเองได้เลย
• ของใหม่ต้องเสนอต่อคณะกรรมการดิจิทัลฯ แห่งชาติ

เพิ่มข้อบังคับให้ผู้ประกอบการที่ได้รับอนุญาตให้ใช้คลื่น ต้องแจ้งข้อมูลสรุปไปยังคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเพื่อเก็บเป็นข้อมูลวิเคราะห์การวางแผนนโยบายต่อไป

นอกจากนี้ เดิมทีการดำเนินการของ กสทช. จะต้องสอดคล้องกับนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่แถลงไว้ต่อสภา
แบบใหม่จะเพิ่มว่าต้องสอดคล้องกับนโยบายการพัฒนาดิจิทัลฯ อีกประการหนึ่งด้วย

บทสรุป

พ.ร.บ. กสทช. ฉบับใหม่ถือเป็นส่วนหนึ่งของแผนการเศรษฐกิจดิจิทัลของรัฐบาลไทย ที่ผ่านมา กสทช. มีข้อบกพร่องในแง่การทำงานหลายเรื่อง (เช่น ประมูลคลื่นความถี่ช้า หรือ ใช้เงินฟุ่มเฟือย) ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้กลับไม่ได้พยายามแก้ปัญหาเหล่านี้มากนัก

• ไม่แก้ไขเรื่องตั้งงบประมาณ, ใช้งบประมาณ, ตรวจสอบงบประมาณของ กสทช. เลย
• ไม่แก้ไขเรื่องการประเมินผลการทำงานของ กสทช. ที่เป็นปัญหามาโดยตลอด

มิหนำซ้ำ ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังดึงอำนาจบางส่วนของ กสทช. ในฐานะหน่วยงานอิสระของรัฐ (ที่ไม่ขึ้นกับรัฐบาล) กลับไปอยู่ใต้อำนาจของรัฐบาลแทน เช่น การบริหารกองทุนฯ ในแง่ของพัฒนาการทางกฎหมายแล้วอาจถือว่าถอยหลังกว่าเดิมด้วยซ้ำถ้ามองในแง่ "ความเป็นอิสระ" ของหน่วยงานกำกับดูแล

กสทช. สุภิญญา กลางณรงค์ แสดงความเห็นเรื่องนี้ไว้ว่า

การลดอำนาจของ กสทช.ให้เป็นเพียงกรรมาธิการหรือกรรมการในบอร์ดทั่วไปไม่ใช่ปัญหา แต่สิ่งที่สังคมเป็นห่วงคือเรื่องของธรรมาภิบาลและการตัดสินใจที่ดี ซึ่ง กสทช.เวลานี้เปรียบเสมือนเรือชนภูเขาน้ำแข็ง เราก็พยายามช่วยกันอุดรูรั่ว แต่ในความเป็นจริงเรือก็กำลังจมลงๆ จะเรียกให้ใครช่วยก็คงยาก แม้จะยอมรับปัญหาภายใน กสทช. และเห็นด้วยว่าควรถูกปฏิรูปหลายเรื่องโดยเฉพาะธรรมาภิบาล แต่ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดในร่าง พ.ร.บ.แก้ไข กสทช.อันใหม่ แม้ว่าไม่เห็นรายละเอียดร่างทั้งหมด แต่คิดว่ามีหลายประเด็นที่จะเป็นปัญหา ทั้งเรื่องความเป็นอิสระและการจัดสรรคลื่นธุรกิจที่ไม่ต้องประมูล